PRINCIPAIS QUESTÕES AFETAS À INSTITUIÇÃO DE ESTACIONAMENTO REGULAMENTADO DE VEÍCULOS AUTOMOTORES...

DA  PRINCIPAIS QUESTÕES AFETAS À INSTITUIÇÃO DE ESTACIONAMENTO REGULAMENTADO DE VEÍCULOS AUTOMOTORES EM VIAS E LOGRADOUROS PÚBLICOS MUNICIPAIS, ADENOMINADA “ZONA AZUL”.

Sumário: 1. Introdução. 2. Competência do Município em regulamentar a “Zona Azul”. 3. “Zona Azul” como fonte de receita pública. 4. Sobre a possibilidade da delegação dos serviços de “Zona Azul” e da competência para fiscalização e aplicação de sanções. 5. Da responsabilidade do Poder Público e/ou delegatário do serviço público. 6. Da iniciativa legislativa para tratar da matéria no âmbito municipal. 7. Conclusão. 1. Introdução. A atual realidade das cidades modernas, sejam grandes, médias ou pequenas, quanto ao vertiginoso aumento do volume de automóveis, dos mais variados tipos e espécies, tem levado os especialistas à busca de soluções técnico-administrativas e jurídicas para equacionar o que, sem dúvida alguma, tornou-se ponto medular na vida de tantas metrópoles, pelos vários pontos do País e no exterior, qual seja, a boa, adequada e democrática utilização das vias públicas e de circulação e tráfego de veículos automotores. Nesse contexto, surge como alternativa plausível a implantação de sistemas de estacionamento rotativo público (as denominadas “Zonas Azuis”), que se constituem em um fator de democratização da utilização das vias públicas, vez que a regulamentação do estacionamento consiste em limitar o acesso de determinados veículos em áreas específicas ou estabelecer um tempo máximo para utilização destas, com o que se logra uma maior rotatividade dos veículos estacionados, aumentando a probabilidade de se encontrar uma vaga para parqueamento em determinados locais, seja pela sua localização estratégica, seja por conta do grande fluxo de pessoas que por ele circulam, seja por outra causa de relevância pública elegível. Com essa delimitação, em tese, ganham o comércio, os prestadores de serviço, os bancos, os estabelecimentos de crédito, as locadoras, as imobiliárias, os profissionais liberais e o próprio usuário do sistema de estacionamento, ou mesmo aquele que não possui veículo, inclusive pela melhoria geral da qualidade de vida, e, enfim, o Poder Público, que, com isto, aumenta a receita passando a contar com verbas que, bem aplicadas, poderão ser revertidas para a solução do mesmo problema. Procura-se, pois, com o presente estudo, analisar as principais questões que, a nosso ver, envolvem o tema afeto à instituição de estacionamento regulamentado de veículos automotores em vias e logradouros públicos, a denominada “Zona Azul”, seus fundamentos, aspectos e características, com enfoque especial na competência regulamentar e fiscalizatória do instituto, na possibilidade de delegação a terceiros do serviço público de disponibilização de locais de estacionamentos, no alcance da responsabilidade pela prestação dos mencionados serviços e na iniciativa legislativa para tratar da matéria no âmbito municipal, considerando-se, como premissas, o atendimento ao interesse coletivo e o escopo da Administração na ordenação do trânsito local. 2. Competência do Município em regulamentar a “Zona Azul”.

De início, em brevíssima síntese, computando-se classificações legislativas e doutrinárias, diz-se que os bens públicos podem ser classificados como os de uso comum do povo, de uso especial ou dominical. Os bens de uso comum são aqueles destinados à livre utilização de todos, como praças, ruas, rios, mares etc. Os bens de uso especial são aqueles ocupados pelas repartições públicas em geral para prestação de serviços públicos. Os bens de natureza dominical correspondem ao patrimônio privado do poder público, sendo disponíveis, podendo ser locados, arrendados ou dados em comodato, bem como alienados mediante autorização legislativa precedida de certame licitatório. No caso sob análise, é possível se afirmar que as vias públicas, quando situadas dentro do perímetro respectivo, integram o patrimônio público municipal, sendo classificadas, pois, como bens públicos de uso comum do povo. Assim, se uma determinada via encontra-se inserida dentro do Município, a este pertence, cabendo, com exclusividade, a disciplina de seu uso pela população em geral. Com efeito, o Código de Trânsito Brasileiro (Lei n.º 9.503/97), em seu art. 24 confere exclusivamente ao Município a regulamentação do uso das vias sob sua jurisdição, podendo, para tanto, planejar, projetar e operar o trânsito de veículos, de pedestres e de animais e promover o desenvolvimento da circulação e da segurança de ciclistas, implantar, manter e operar o sistema de sinalização, os dispositivos e os equipamentos de controle viário, executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis, por infrações de circulação, estacionamento e parada, implantar, manter e operar sistema de estacionamento rotativo pago nas vias nas vias públicas etc. Em síntese, estando a via pública em área pertencente ao Município, inserida, pois, em seu domínio, pode o mesmo exercê-lo com exclusividade, manifestando e exteriorizando este poder pela possibilidade de adoção das medidas citadas no CTB, e, no que interessa ao tema em estudo, pela faculdade de criar áreas de estacionamento rotativo pago ou na permissão de estacionamentos especiais. Destarte, muito embora seja competência privativa da União a edição de leis sobre trânsito e transporte (artigo 22, inciso XI, CF), esta competência refere-se a normas de caráter geral, razão pela qual somente quanto a critérios gerais, nacionais, pode caber aplicação de lei não municipal, sendo certo que a própria Constituição ressalva competência exclusiva dos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local (ou de seu peculiar interesse), bem como sobre a organização dos serviços públicos de interesse também local, quer diretamente, quer sob regime de permissão ou concessão (artigo 30, incisos l e V, CF). Nesse sentido, o saudoso Geraldo Ataliba aduz: “O uso de vias públicas municipais é regulado exclusivamente por lei municipal. O Município é dono das ruas, praças etc. Como dono, dispõe, privativamente, a tal respeito. A matéria 'trânsito' é assunto de competência municipal, já que diz respeito ao peculiar interesse local, nos termos do art. 15 do Texto Constitucional - atual art. 30 - (cf. Vítor Nunes Leal, Problemas de Direita Público, p. 394). Por isso nenhuma lei federal ou estadual pode dispor a respeito, se, em o fazendo, violar o princípio da autonomia municipal. Com efeito, estacionamento, paradas, mão de direção, fluência do tráfego, etc., são questões exclusivamente locais, tal como se entende em

direito público esta expressão, desde que, pela primeira vez apareceu em nosso Direito. [...]” 1 Inclusive, para a fixação do conceito de interesse local, coincidente com o de peculiar interesse, e melhor compreensão do princípio orientador da repartição de competências, reportamo-nos a oportuno exemplo dado por José Cretella Júnior: “Exemplo típico temos no assunto trânsito, matéria de interesse federal, estadual e municipal, mas, em cada um desses aparelhamentos administrativos, o trânsito apresenta aspectos peculiares a cada uma dessas órbitas. Desse modo, as normas gerais do trânsito, consubstanciadas no Código Nacional do Trânsito, dizem respeito ao tráfego de veículos, em todo o território nacional, ao passo que os impostos, taxas rodoviárias, regulamentação geral cabem aos Estados-membros, ficando para a esfera municipal a outorga da exploração dos serviços públicos, a fixação dos locais de estacionamento, o traçado do itinerário, a determinação dos pontos, a sinalização e a circulação de veículos (cf. a respeito o lúcido Parecer do Prof. Diógenes Gasparini, em Boletim do Interior, 1980, ano XII, nº 78, pág. 83, onde estuda o moderno problema da realização de convênios entre Estado e Municípios sobre a fiscalização do uso dos locais de estacionamento de veículos e aplicação e arrecadação de multas decorrentes de infração da legislação municipal, concluindo pela viabilidade desses acordos)” 2 Assim, a criação das denominadas "Zonas Azuis" que se destinam à ordenação do tráfego urbano encontra permissivo constitucional nos dispositivos acima referidos, constituindo-se matéria da exclusiva alçada dos respectivos Municípios. É por isto que Hely Lopes Meirelles diz, com propriedade, que: "Na competência do Município insere-se, portanto, a fixação de mão e contramão nas vias urbanas, limites de velocidade e veículos admitidos em determinadas áreas e horários, locais de estacionamento, estações rodoviárias, e tudo o mais que afetar a vida da cidade” 3 Aliás, o próprio Supremo Tribunal Federal, em determinada oportunidade, já se manifestou sobre o assunto em foco, reconhecendo que se insere na competência do Município a expedição de leis sobre serviços públicos locais, dentre eles, a matéria relativa a trânsito: "A regulamentação do trânsito local é assunto de peculiar interesse do Município. Se cabe à União legislar sobre tráfego e trânsito nas vias terrestres; e se o Estado pode legislar supletivamente sobre o tema; é privativo dos municípios concretizar as normas aplicáveis nas vias municipais, e determinar estacionamentos, pontos de parada e mão de direção”. (STF - HC: 51856 SP, Relator: Min. Aliomar Baleeiro, Data de Julgamento: 26/03/1974, Primeira Turma, Data de Publicação: DJ 13-09- 1974). Dessa forma, em matéria de estacionamentos urbanos, pois, toda a competência para discipliná-los é atribuída a um único ente: o Município. E não sem razão, dado ser matéria insitamente local, que afeta a localidade abrangida, e não outros focos populacionais ou ambiências, propriamente. Assim, estacionado o veículo em área de parqueamento rotativo criado por lei municipal, está sob a direta 1 Taxa de Estacionamento em Via Pública. RDP, n. 69, ano 84, p. 285. Cadernos de Direito Municipal. 2 Direito Administrativo Municipal, 2ª ed., Rio de Janeiro: Ed. Forense, 1981, p. 66/67. 3 Direito Municipal Brasileiro, 7ª ed., Malheiros Editores, 1994, p. 320.

incidência do que dispuser legislação a respeito, editada pelo Poder Público Municipal, devendo ser observada, para todos os fins e efeitos, tanto no que concerne às irregularidades quanto às sanções e suas respectivas graduações (advertência, multa, remoção ou retenção do veículo, ou outras, cumuladas ou não). 3. “Zona Azul” como fonte de receita pública. Especificamente com relação aos bens de uso comum do povo, que são aqueles que nos interessam no caso, sabe-se que podem se constituir em fontes de receitas públicas. Exemplos disso são as autorizações ou permissões de uso das calçadas para instalação de bancas de revistas e jornais; para abrigar canteiro de obras; uso de boxes em mercados públicos; uso de vias públicas para bancas de feiras livres; e, claro, o ora debatido uso privativo de vias públicas por um determinado espaço de tempo (Zona Azul), dentre outros. O TJ/SP, inclusive, endossou este entendimento: "Trânsito - Estacionamento - "Zonas Azuis" - Pagamento - Legalidade da exigência. É perfeitamente legal a exigência do pagamento de determinado preço pelo estacionamento de veículos nos locais denominados "Zonas Azuis”. (TJ/SP - Apelação Cível 256.176-SP, 5ª Câmara Cível, Relator Des. Vieira de Moraes, in "Revista dos Tribunais", v. 507, ps. 71 e 72). Especificamente com relação à natureza do valor pago pela utilização da “Zona Azul”, afirma-se que, evidentemente, de taxa não se trata, vez que pode ser alterado unilateralmente, em qualquer época, pelo Poder Público, e a cobrança poderá ocorrer no mesmo exercício financeiro, ao passo que a taxa, sendo um tributo, tem imposição compulsória, dependendo de vigência de lei anterior para ser arrecadada (art. 150, inciso III, alínea “b”, CF); sendo, pois, a alteração da tarifa matéria de estrita competência do Prefeito. Nesse exato sentido, já se posicionou o TJ/SP: "Trânsito - Áreas de estacionamento de veículos - Tarifa - Fixação pelo prefeito – Legalidade - Segurança denegada - Recurso não provido. Compete ao município estabelecer locais de estacionamento de veículos. A fixação e a alteração da tarifa compete ao prefeito”. (TJ/SP - Apelação Cível 2.943-1, rel. Des. Martiniano de Azevedo, RT 543/75). No mesmo sentido se posiciona o Prof. Kiyoshi Harada, para quem o preço percebido pelo Município pelo estacionamento de veículo em via pública constitui receita originária do Município pela exploração de bens de seu patrimônio, tal como ocorre que a cobrança pela utilização de calçadas para instalação de bancas de jornais e revistas, a utilização de vias públicas para colocação de andaimes, para instalação de feiras-livres etc. 4 Dessa forma, em todos os casos acima referenciados, há retribuição pecuniária representada por preço público, que não se confunde com a taxa, quer em sua modalidade de exercício regular do poder de polícia, quer em sua modalidade de prestação de serviço público específico e divisível. No que diz respeito ao tema, oportuna a lição de Regis Fernandes de Oliveira, que teceu as considerações adiante mencionadas para afastar a confusão entre a taxa e o preço público pela utilização de via pública na chamada “Zona Azul”: 4 Direito Financeiro e Tributário. 22ª ed. São Paulo: Atlas, 2013, p.42, in “Zona Azul. Sua natureza jurídica”, Boletim Governet de Administração Pública e Gestão Municipal. Janeiro 2014, nº 28, p. 25.

“Não se pode falar em poder de polícia, porque não está restringindo o direito de propriedade, nem a liberdade dos indivíduos. Simplesmente, explora seu próprio bem, possibilitando que os indivíduos, durante certo tempo, usem-no, em seu prol, mediante pagamento de um preço. O exercício do poder de polícia estará na fiscalização de trânsito, que é de competência do Município (inc. V do art. 30), e não no uso do espaço físico de estacionamento. Nada impede que o Poder Público utilize seu bem para exploração econômica. Ao contrário, deve fazê-lo, diante dos problemas financeiros que pode encontrar.” 5 Enfim, como se verifica, para o ilustre doutrinador, ante as dificuldades financeiras enfrentadas pelo Poder Público, a cobrança de preços pela utilização de bens públicos situa-se no âmbito do dever- poder da Administração Pública. Assim, o estacionamento nessas vias, em áreas submetidas a regramento jurídico especial de uso, isto é, nas "Zonas Azuis", possui natureza jurídica de preço público, que consiste em hipótese de obtenção de receita originária não tributária pelo ente público. 4. Sobre a possibilidade da delegação dos serviços de “Zona Azul” e da competência para fiscalização e aplicação de sanções. Conforme já analisado, além da prestação direta dos serviços públicos de interesse local, pode o referido ente federativo municipal delegá-los a pessoas interpostas, mediante concessão ou permissão, nos termos do art. 30, inciso V da Constituição Federal. Aliás, outro dispositivo constitucional (art. 175) deixa evidente que algumas atividades do Poder Público, qualificadas como serviços públicos, seja na esfera Federal, Estadual ou Municipal, podem ser efetivadas pelo ente público direta ou indiretamente. Corroborando tal assertiva, ensina-nos o d. Hely Lopes Meirelles que o estacionamento rotativo constitui aquilo que a doutrina qualifica como serviço (público) impróprio do Estado, passível, pois, de delegação a terceiro estranho à Administração: Serviços impróprios do Estado: São os que não afetam substancialmente as necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses comuns de seus membros, e, por isso, a Administração os presta remuneradamente, por seus órgãos ou entidades descentralizadas (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais), ou delega sua prestação a concessionárias ou autorizatários. Esses serviços, normalmente, são rentáveis e podem ser realizados com ou sem privilégio (não confundir com monopólio), mas sempre sob a regulamentação e controle do Poder Público Competente.6 Assim, quando se questiona sobre a possibilidade de se terceirizar a atividade fiscalizadora, administrativa e de implantação do sistema de “Zona Azul” por ente diverso da Administração, ou melhor, do Poder Público, impõe-se a obrigação de afirmar a sua plausibilidade total. Contudo, é bom que se alerte que isso não significa que o Município poderá delegar aquelas 5 Receitas não-tributárias: taxas e preços públicos. 2ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 130. 6 Direito Administrativo Brasileiro, 21ª ed., Malheiros Editores, 1996, p. 338/339.

atividades próprias do seu poder de polícia, as quais, salienta-se, não se confundem jamais com o poder de fiscalização, administração e implantação. Explica-se. Ora, a questão que se coloca em julgamento se refere à legitimidade ou não da fiscalização do estacionamento regulamentado no Município pelos funcionários do ente privado delegatário do serviço público. Ocorre que, na verdade, a atribuição dos funcionários do ente privado beneficiado pela delegação do estacionamento regulamentado é apenas de lançar aviso aos usuários do sistema que o tempo permitido de estacionamento foi ultrapassado. Junto com esta comunicação, é feito o alerta sobre as implicações legais da irregularidade cometida pelo usuário. Não se trata, evidentemente, de autuação, mas simplesmente de orientação e controle de fiscalização delegada pela autoridade pública competente. Tem-se, portanto, que a competência da autuação e aplicação da sanção administrativa por infração à regra de trânsito (estacionamento irregular) continua sendo do ente público devidamente legitimado para tanto, conforme legislação pertinente ao assunto. A fiscalização de trânsito, exercida pelos órgãos executivos de trânsito e rodoviários, no âmbito de suas competências, é exercida mediante o Poder de Polícia administrativa, conforme se verifica textualmente nos artigos 22, inciso V e 24, inciso VI, ambos do Código de Trânsito Brasileiro. É, inclusive, nesse sentido que se posiciona a jurisprudência. Especificamente com relação à competência para fiscalização e aplicação de sanções, reconhece-se a possibilidade de delegação de competência à entidade de natureza privada para monitorar estacionamento regulamentado, conforme se verifica de julgado prolatado pelo Egrégio Tribunal de Justiça do Paraná, valendo transcrever a ementa do julgamento: ADMINISTRATIVO- TRÂNSITO - ESTACIONAMENTO REGULAMENTADO - TEMPO EXCEDIDO - COMUNICAÇÃO - ENTIDADE DELEGADA - MULTA PELO DETRAN - LEGITIMIDADE - RECURSO NÃO PROVIDO. Legítima é a autuação por policial militar impositiva de multa por transgressão à norma municipal que regulamenta estacionamento urbano e delega à entidade assistencial sua fiscalização, assim anotando aquela transgressão (CF, 30-I; CNT, 89-XXXIX, f - Lei Municipal 3.575/83 e decretos 201/89 e 275/89). Vistos e examinados os autos da Ação Anulatória de Multas de Trânsito e relatada e discutida a apelação da sentença que julgou improcedente o pedido, entre as partes acima indicadas, ACORDA a 6ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, à unanimidade, em lhe negar provimento. (TJ/PR - Processo: 072668100. Origem: Ponta Grossa – 4ª Vara Cível. Órgão Julgador: 6ª Câmara Cível. Relator: Des. Newton Luz. Decisão: Unânime. Data de Julgamento: 23/06/1999). Por fim, mas não menos importante, cabe ressaltar que, quanto à forma legal de delegação do serviço, é essencial que o Município observe integralmente o dever de licitar a atividade e de regulamentá-la por lei e decretos específicos sobre o tema. 5. Da responsabilidade do Poder Público e/ou delegatário do serviço público. Também cabem algumas considerações acerca de eventual responsabilidade do Poder Público e/ou delegatário prestador do serviço referente ao estacionamento rotativo oneroso, por furtos, roubos ou

danos ocasionados por terceiros, em veículos estacionados nas vias públicas sujeitas a esse regime especial. Isto porque, considerando que o estacionamento nas áreas regulamentadas exige a contraprestação em dinheiro, muitos passaram a questionar no Poder Judiciário, pleiteando a possibilidade de responsabilizar os administradores desses locais, sejam empresas, sejam, quando o caso, o próprio Município, por eventuais danos suportados, quando os proprietários se deparam, por exemplo, com furto e/ou avarias. Ora, a princípio, é possível afirmar que tem prevalecido junto ao Poder Judiciário o entendimento de que não há que se cogitar em qualquer responsabilidade de eventual empresa que explore tal atividade, muito menos do Município, por não implicar o estacionamento rotativo em obrigação de depósito, mas sim socialização de espaço público. Nesse sentido: “FURTO DE VEÍCULO – VIA PÚBLICA – ZONA AZUL – SIMPLES REGULAMENTAÇÃO – NÃO OBRIGAÇÃO DE GUARDA E ZELO DO VEÍCULO – NÃO RESPONSABILIDADE PELA ALEGADA SUBTRAÇÃO – RECURSO IMPROVIDO” (TJ/SP. Apelação n. 994.06.054331-2 – 11. Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo – Rel. Des. Maria Laura de Assis Moura Tavares – j. em 22.02.2010). “AÇÃO DE INDENIZAÇÃO - ATO OMISSIVO - RESPONSABILIDADE SUBJETIVA - FURTO DE VEÍCULO ESTACIONADO EM "ZONA AZUL" - INEXISTÊNCIA DE OBRIGAÇÃO POR PARTE DO PODER PÚBLICO PELA GUARDA E VIGILÂNCIA DO MESMO - NEXO DE CAUSALIDADE INDEMONSTRADO - INDENIZAÇÃO INDEVIDA - SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO MANTIDA - RECURSO DESPROVIDO.” (TJ/SC - AC: 319522 SC 2007.031952-2, Relator: Cláudio Barreto Dutra, Data de Julgamento: 16/12/2010, Quarta Câmara de Direito Público) “AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. DANOS MATERIAIS. PRELIMINARES DE INÉPCIA DA INICIAL E ILEGITIMIDADE PASSIVA AFASTADAS. FURTO DE VEÍCULO EM ESTACIONAMENTO "ZONA AZUL". LOCAÇÃO DE ESPAÇO PÚBLICO. LEI QUE AFASTA EXPRESSAMENTE O DEVER DE GUARDA E VIGILÂNCIA POR PARTE DO ENTE PÚBLICO. NEXO DE CAUSALIDADE AFASTADO. DEVER DE INDENIZAR INEXISTENTE. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.” (TJ/SC - AC: 561935 SC 2008.056193-5, Relator: Cesar Abreu, Data de Julgamento: 07/05/2009, Segunda Câmara de Direito Público) Contudo, embora prevaleça atualmente o entendimento que não há responsabilização por eventuais danos causados nos veículos estacionados, há decisões divergentes pelos Tribunais do nosso País, como a exemplificada a seguir: “RESPONSABILIDADE CIVIL - FURTO DE VEÍCULO ESTACIONADO EM ZONA AZUL - NATUREZA DA CONTRAPRESTAÇÃO - TAXA DE POLÍCIA - DEVER DE FISCALIZAR - OMISSÃO ESPECÍFICA - RESPONSABILIDADE OBJETIVA - TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO - NEXO CAUSAL - BOLETIM DE OCORRÊNCIA - APELO PROVIDO.” Sendo o instituto da Zona Azul decorrência explícita do poder de polícia do Município, vez que, por meio de tal programa, são impostas medidas restritivas do direito individual em benefício do bem-estar social, configurada está a cobrança de uma taxa de polícia, regulada por regras de direito público. Ao controlar a Zona Azul, o IPUF, integrante da administração indireta, presta o serviço

público oneroso, sendo aplicável à espécie a responsabilidade objetiva decorrente do art. 37, § 6º, da Constituição Federal. Ora, "Pela teoria do risco administrativo, integrante da responsabilidade objetiva, o Estado deverá indenizar sempre que a atividade administrativa provocar um dano, salvo se a vítima concorreu para o evento danoso ou originou-o através de seu comportamento. O Estado, neste caso, deverá provar a culpa do lesado ou a ocorrência de caso fortuito ou força maior para obter a exclusão ou atenuação da responsabilidade estatal. Inteligência do art. 37, § 6º, da Constituição Federal" (Ap. Cív. n. 51.986, da Capital). Quanto à prova do dano, "A alegação de que o Boletim de Ocorrência não tem valor probatório, porque lavrado por funcionário que não presenciou o evento, por si só, não é suficiente para ilidir a presunção de veracidade de seu conteúdo, pois se trata de instrumento público, impondo para contestá-lo a apresentação de prova em sentido contrário". (TJ/SC - AC: 330681 SC 2007.033068-1, Relator: Francisco Oliveira Filho, Data de Julgamento: 06/02/2008, Segunda Câmara de Direito Público) A nosso sentir, embora sob o enfoque da mera utilização do espaço cujo uso foi permitido não seja possível exigir a responsabilização municipal, não se pode olvidar que sob o aspecto da segurança pública, ao Estado cabe responsabilidade subjetiva, podendo ser acionado em situações de cujo dano seja decorrente de falta ou insuficiente condições de segurança pública. Sobre o assunto, o Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello afirma: “Quando o dano foi possível em decorrência de uma omissão do Estado (o serviço não funcionou, funcionou tardia ou ineficientemente) é de aplicar-se a teoria da responsabilidade subjetiva. Com efeito, se o Estado não agiu, não pode, logicamente, ser ele o autor do dano. E, se não foi autor, só cabe responsabilizá-lo caso esteja obrigado a impedir o dano. Isto é: só faz sentido responsabilizá-lo se descumpriu dever legal que lhe impunha obstar ao evento lesivo. (...) Não bastará, então, para configurar-se responsabilidade estatal, a simples relação entre ausência do serviço (omissão estatal) e o dano sofrido. Com efeito: inexistindo obrigação legal de impedir um certo evento danoso (obrigação, de resto, só cogitável quando haja possibilidade de impedi-lo mediante atuação diligente), seria um verdadeiro absurdo imputar ao Estado responsabilidade por um dano que não causou, pois isto equivaleria a extraí- la do nada; significaria pretender instaurá-la prescindindo de qualquer fundamento racional ou jurídico. Cumpre que haja logo mais: a culpa por negligência, imprudência ou imperícia no serviço, ensejadoras do dano, ou então o dolo, intenção de omitir-se, quando era obrigado era obrigatório para o Estado atuar e fazê-lo segundo um certo padrão de eficiência capaz de obstar ao evento lesivo."7 Enfim, sobre o tema, filiamo-nos à jurisprudência majoritária, no sentido de que, nos casos de furto, roubo ou danos ocasionados aos proprietários de veículos estacionados nas "Zonas Azuis", se o fato é fruto de um comportamento antijurídico de terceiro que não seja funcionário da Administração ou da delegatária privada, descabe falar em responsabilidade objetiva do Estado como um todo, e do Município, em específico, ou do delegatário do serviço público. 6. Da iniciativa legislativa para tratar da matéria no âmbito municipal. 7 Curso de Direito Administrativo. 26ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 1002/1003.

Não menos importante é a questão da iniciativa legislativa para tratar da matéria no âmbito do Município. Como se viu, a “Zona Azul” destina-se a regulamentar o estacionamento em vias públicas, bens de uso comum do povo, que não pertencem aos entes políticos, mas são por eles geridos, passando o ente a determinar quais locais em que permite o estacionamento, limitado tanto pela cobrança, como pelo prazo possível, que faz com que haja uma rotatividade das vagas – possibilitando o uso de todos – e reduzindo a procura (ao efetuar uma cobrança, apenas para determinar locais). Sendo assim, seja o valor dessa cobrança, seja a determinação dos locais em que será instituída a “Zona Azul”, sejam outras questões correlatas como eventual isenção, são matérias inequivocamente de administração de bens públicos, a exigir iniciativa privada do Chefe do Poder Executivo Municipal. Sobre isso, na lição do mestre Hely Lopes Meirelles: “A administração municipal é dirigida pelo Prefeito, que, unipessoalmente, como Chefe do Executivo local, comanda, supervisiona e coordena os serviços de peculiar interesse do Município, auxiliados por Secretários Municipais ou Diretores de Departamento, conforme a organização da Prefeitura e a maior ou menor desconcentração de suas atividades, sendo permitida, ainda, a criação das autarquias e entidades paraestatais, visando à descentralização administrativa. As leis locais são votadas pela Câmara de Vereadores, órgão colegiado, com função legislativa precípua para todos os assuntos de peculiar interesse do Município e funções complementares de fiscalização e controle da conduta político-administrativa do Prefeito (julgamento de suas contas, cassação de mandato etc.), de assessoramento governamental (indicações ao executivo) e de administração de seus serviços auxiliares (organização interna da Câmara)” 8. Por sua vez, complementa: “... o eminente mestre ressalta, com sua peculiar proficiência, que: “Em sua função normal e predominante sobre as demais, a Câmara elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta é a sua função específica, bem diferenciada da do Executivo, que é a de praticar atos concreto de administração. Já dissemos, e convém se repita, que o Legislativo prevê in genere, o Executivo in specie; a Câmara edita normais gerais, o prefeito as aplica aos casos particulares ocorrentes. Daí não ser permitido a Câmara intervir direta e concretamente nas atividades reservadas ao Executivo, que pedem provisões administrativas especiais manifestadas em ordens, proibições, concessões, permissões, nomeações, paramentos, recebimentos, entendimento verbas ou escritos com os interessados, contratos, realizações materiais da Administração e tudo o que mais se traduzir em atos ou medidas de execução governamental. Atuando através das leis que elaborar o atos legislativos que editar, a Câmara ditará ao prefeito normas gerais da Administração, sem chegar à prática administrativa. A propósito, têm decidido o STF e os Tribunais estaduais que é inconstitucional a deslocação do poder administrativo e regulamentar do Executivo para o Legislativo. De um modo geral, pode a Câmara, por deliberação do plenário, indicar medidas administrativas ao prefeito adjuvandi causa, isto é, a título de colaboração e sem força coativa ou obrigatória para o Executivo; o que não pode é prover situação concretas por seus próprios atos ou impor ao Executivo a tomada de medidas especificas se sua 8 Direito Administrativo Brasileiro, 21ª ed., Malheiros Editores, 1996, p. 671/672.

exclusiva competência e atribuição. Usurpando funções do Executivo ou suprimindo atribuições do prefeito, a Câmara praticará ilegalidade reprimível por via judicial”. Em outra passagem, da mesma obra, esclarece que: “Cabe ao prefeito a administração dos bens municipais, respeitada a competência do presidente da Câmara quanto aos utilizados nos serviços da Edilidade, mas, mesmo no que toda a estes bens, somente os atos de uso e conservação é que competem ao presidente, visto que os de alienação e aquisição devem ser realizados pelo Executivo, como representante do Município” 9. Inclusive, assim também já se pronunciou o Excelso STF, como se nota do decidido no Recurso Extraordinário n. 503.846/SP, DJe 01.02.2012, onde o ínclito Ministro Ayres Britto afirmou: “Trata-se de recurso extraordinário, interposto com fundamento na alínea a do inciso III do art. 102 da Constituição Republicana, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Acórdão assim ementado (fls. 93): ADIn.- Lei n° 11.328, de 30/12/1992, do Município de São Paulo.- Dispõe sobre a criação do talão de Zona Azul com duração do 1 (uma) hora.- Lei de iniciativa de Vereador.- Sanção que não sana o vício de iniciativa.- Matéria relativa à direção superior da administração municipal.- Compete ao Chefe do Executivo administrar os bens Municipais e permitir seu uso, mediante remuneração.- Preço público ou tarifa.- Pedido Julgado procedente. 2. Pois bem, o recorrente aponta violação ao art. 2º, ao caput do art. 61 e ao inciso II do art. 145, todos da Magna Carta de 1988. Defende a constitucionalidade da Lei municipal 11.328/1992, que dispõe sobre a criação da zona azul de estacionamento do município de São Paulo, sustentando que: a) a matéria objeto da norma declarada inconstitucional não se insere dentre aquelas de iniciativa privativa do chefe do Executivo; b) o Poder Legislativo limitou-se a cumprir sua função típica, qual seja, de legislar; outorgando, de forma genérica e abstrata, a todos os munícipes, a possibilidade de estacionamento em Zona Azul durante 01 (uma) hora (fls. 180); c) o estacionamento em sistema de zona azul é custeado através de taxa, como decorrência do poder de polícia (e não através de preço público ou tarifa); taxa essa que poderia ser fixada (…) por norma de iniciativa do Legislativo Paulistano (fls. 187). 3. A seu turno, a Procuradoria-Geral da República, em parecer da lavra do Subprocurador-Geral Rodrigo Janot Monteiro de Barros, opina pelo desprovimento do apelo extremo. 4. Tenho que a insurgência não merece acolhida. No caso, o Tribunal carioca afirmou que a Lei municipal 11.328/1992 trata de matéria afeta à competência exclusiva do chefe do Poder Executivo Municipal, pois, ao criar a zona azul de estacionamento do município de São Paulo, dispôs sobre permissão de uso de bens municipais, bem como concedeu dispensa de pagamento de preço público a determinadas categorias de agentes públicos. Ora, para divergir desse entendimento seria necessária a análise da referida lei, providência que é vedada nesse momento processual conforme a Súmula 280/STF. 5. De mais a mais, anoto que o entendimento adotado pela instância judicante de origem afina com a jurisprudência desta nossa Casa de Justiça no sentido de que é da competência privativa do chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que versem sobre atribuições de órgãos da Administração Pública.” Portanto, resta claro que a matéria em comento está inserida no âmbito da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, no caso, por aplicação do princípio da simetria, do Prefeito Municipal. Afinal, a norma que dispõe sobre o serviço de estacionamento rotativo em vias públicas tem caráter regulamentar, tratando-se de atos relativos à organização e ao funcionamento da Administração 9 Direito Municipal Brasileiro, Malheiros Editores, 7ª ed., 1994, p. 441.

Pública, consoante artigo 84, IV, alínea “a”, da CF. Em outras palavras, eventual iniciativa parlamentar de lei que versa sobre serviços públicos denota ingerência do Poder Legislativo no âmbito de atuação reservado ao Poder Executivo, constituindo ofensa ao princípio constitucional da reserva da Administração, corolário da separação de poderes. 7. Conclusão. Enfim, considerando tudo o quanto foi exposto, impõe estabelecer, de maneira sucinta e sem qualquer pretensão de esgotar o debate sobre a matéria ora em discussão, algumas premissas conclusivas acerca dos tópicos tratados no presente trabalho. Nesse sentido: (I) A faculdade de criar áreas de estacionamento rotativo pago ou na permissão de exploração de estacionamentos especiais nas vias públicas locais, a chamada “Zona Azul”, constitui matéria da exclusiva alçada dos Municípios, devendo observar-se, para todos os fins e efeitos, o que dispuser regulamentação pertinente, tanto no que concerne à sua delimitação e valores, quanto ao aspecto das irregularidades, sanções e suas respectivas graduações (advertência, multa, remoção ou retenção do veículo, ou outras, cumuladas ou não). (II) Ante as dificuldades financeiras enfrentadas pelo Poder Público Municipal, a cobrança de preços pela utilização de bens públicos situa-se no âmbito do dever-poder da Administração Pública. Assim, o estacionamento de veículo em vias públicas, em áreas submetidas a regramento jurídico especial de uso, isto é, nas "Zonas Azuis", possui natureza jurídica de preço público, que consiste em hipótese de obtenção de receita originária não tributária pelo ente público pela exploração de bens de seu patrimônio. (III) É inegável que a função desempenhada pelo monitoramento de trânsito de estacionamento regulamentado é de natureza pública, independente de ser empregado de empresa privada ou contratada diretamente pela Administração, desde que referida delegação das atividades estejam amparadas legalmente, além do ato de credenciamento emitido pela Autoridade de Trânsito Municipal. Em outras palavras, os atos preparatórios do Auto de Infração (avisos de irregularidades) emitidos nas condições alinhavadas, são legalmente válidos, levando-se em consideração, que todos os pressupostos previstos na Constituição Federal em seu artigo 37 tenham sido devidamente seguidos pelo Município. (IV) Quanto à forma legal de delegação do serviço, é essencial que o Município observe integralmente o dever de licitar o serviço de “Zona Azul” e de regulamentá-lo por lei e decretos. (V) Apesar de se tratar de matéria não pacífica, o que tem prevalecido atualmente é que, nos casos de furto, roubo ou danos ocasionados aos proprietários de veículos estacionados nas "Zonas Azuis", se o fato é fruto de um comportamento antijurídico de terceiro que não seja funcionário da Administração ou da permissionária, descabe falar em responsabilidade objetiva do Estado, não devendo responder o Município tampouco a eventual permissionária do serviço, sendo possível eventual responsabilização subjetiva do estado federado com base na insegurança pública especificamente verificada. (VI) A iniciativa legislativa para instituir os estacionamentos públicos rotativos que caracterizam a “Zona Azul” e sua regulamentação compete ao Chefe do Poder Executivo, no caso, o Prefeito Municipal, conforme entendimento doutrinário e precedente do Supremo Tribunal Federal.

· Notas: (1) ATALIBA, Geraldo. Taxa de Estacionamento em Via Pública. RDP, n. 69, ano 84, p. 285. Cadernos de Direito Municipal. (2) CRETELLA JÚNIOR, José. Direito Administrativo Municipal, Rio de Janeiro, 2ª ed., Ed. Forense, 1981, p. 66/67. (3) MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 7ª ed., Malheiros Editores, 1994, p. 320. (4) HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 22ª ed. São Paulo: Atlas, 2013, p.42, in “Zona Azul. Sua natureza jurídica”, Boletim Governet de Administração Pública e Gestão Municipal. Janeiro 2014, nº 28, p. 25. (5) OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Receitas não-tributárias: taxas e preços públicos. 2ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 130. (6) MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 21ª ed., Malheiros Editores, 1996, p. 338/339. (7) BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 26ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 1002/1003. (8) MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 21ª ed., Malheiros Editores, 1996, p. 671/672. (9) MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 7ª ed., Malheiros Editores, 1994, p. 441. · Referências: Doutrina ATALIBA, Geraldo. Taxa de Estacionamento em Via Pública. RDP, n. 69, ano 84. Cadernos de Direito Municipal. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 26ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009. CRETELLA JÚNIOR, José. Direito Administrativo Municipal, Rio de Janeiro, 2ª ed., Ed. Forense, 1981. HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 22ª ed. São Paulo: Atlas, 2013, p.42, in “Zona Azul. Sua natureza jurídica”, Boletim Governet de Administração Pública e Gestão Municipal. Janeiro 2014, nº 28, p. 25. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 21ª ed., Malheiros Editores, 1996.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 7ª ed., Malheiros Editores, 1994.

OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Receitas não-tributárias: taxas e preços públicos. 2ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003.

Jurisprudência

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Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n.º 503.846/SP, Relator: Ministro Ayres Britto. DJe 01/02/2012, onde o ínclito

Tribunal de Justiça do Estado do Paraná. Processo: 072668100. Origem: Ponta Grossa - 4ª Vara Cível. Órgão Julgador: 6ª Câmara Cível. Relator: Des. Newton Luz. Decisão: Unânime. Data de Julgamento: 23/06/1999.

Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina. AC: 330681/SC. Proc. 2007.033068-1, Relator: Francisco Oliveira Filho. Data de Julgamento: 06/02/2008, Segunda Câmara de Direito Público.

Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina. AC: 561935/SC. Proc. 2008.056193-5, Relator: Cesar Abreu. Data de Julgamento: 07/05/2009, Segunda Câmara de Direito Público.

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Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Apelação Cível 256.176/SP, 5ª Câmara Cível, Relator Des. Vieira de Moraes, in "Revista dos Tribunais", v. 507, ps. 71 e 72.

Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Apelação Cível 2.943-1/SP, rel. Des. Martiniano de Azevedo, RT 543/75.

Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Apelação n. 994.06.054331-2. 11ª Câmara de Direito Público. Rel. Des. Maria Laura de Assis Moura Tavares. Data de Julgamento: 22/02/2010.

Legislação

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF. 1988.

Lei n.º 9.503, de 23 de setembro de 1997. Código de Trânsito Brasileiro. Brasília, DF. 1997.